Об участии в заседании Думы Великого Новгорода

28 ноября 2018 года в рамках рассмотрения вопроса о первом чтении проекта бюджета Великого Новгорода на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 гг. председатель Контрольно-счетной палаты Великого Новгорода  Ломоносов А.В. выступил перед  депутатами  Думы Великого Новгорода  с докладом о результатах проведенного Контрольно-счетной палатой экспертно-аналитического мероприятия:

"Заключение Контрольно-счетной палаты на проект решения Думы Великого Новгорода «О бюджете Великого Новгорода на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» подготовлено в соответствии с нормами ст. 157 Бюджетного кодекса РФ, Положением о Контрольно-счетной палате Великого Новгорода и Положением о бюджетном процессе в Великом Новгороде. Целями предварительного контроля проекта бюджета являются:

установление соответствия действующему законодательству и нормативно-правовым актам органов местного самоуправления проекта решения о бюджете, а также документов и материалов, представляемых одновременно с ним в Думу Великого Новгорода;

определение обоснованности основных параметров проекта бюджета;

оценка качества прогнозирования доходов бюджета;

оценка эффективности проекта бюджета как инструмента социально-экономической политики муниципалитета, его соответствия основным направлениям налоговой политики и основным направлениям бюджетной политики муниципалитета, иным программным документам.

Заключение подготовлено на основании представленных данных о прогнозных показателях по доходам и расходам городского бюджета на 2019 год и на плановый период, данных бюджетной отчетности по исполнению бюджета Великого Новгорода за предыдущие периоды, материалов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, прочих финансовых и отчетных документов.

В ходе настоящего экспертно-аналитического мероприятия проведена проверка соответствия проекта бюджета требованиям действующего законодательства.

Представленный проект бюджета подготовлен на трехлетний период. В текстовой части проекта решения Думы Великого Новгорода «О бюджете Великого Новгорода на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» содержатся сведения об основных характеристиках бюджета на очередной финансовый год и плановый период, к которым относятся общий объем доходов и расходов, прогнозируемый дефицит бюджета, а также иные показатели, предусмотренные бюджетным законодательством РФ, законами Новгородской области и муниципальными правовыми актами Думы Великого Новгорода.

Перечень утверждаемых Думой Великого Новгорода приложений соответствует требованиям, установленным пунктом 3.1 Положения о бюджетном процессе.

В соответствии с требованиями Положения о бюджетном процессе, одновременно с проектом решения Думы Великого Новгорода о бюджете представлены: Основные направления бюджетной и налоговой политики Великого Новгорода на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов (далее - Основные направления), предварительные итоги социально-экономического развития Великого Новгорода за 9 месяцев 2018 года и ожидаемые итоги социально-экономического развития за 2018 год, среднесрочный прогноз социально-экономического развития Великого Новгорода на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов.

И Основные направления и Прогноз предусмотрены бюджетным законодательством, при этом о самостоятельной налоговой политике городского округа речь не идет. Можно говорить об исходных налоговых условиях формирования доходов бюджета, что и сделано в названом документе, а также правильно названы главные риски реализации: изменение норм федерального и областного законодательства и ухудшение общеэкономической ситуации.

В части бюджетной политики, сформулированы подходы к формированию объема и структуры расходов бюджета. При этом одно из направлений политики немедленно нарушается в представленном проекте бюджета, а именно: вместо замещения коммерческих кредитов бюджетными три года планируется обратный процесс.

Прогноз социально-экономического развития города согласно норме ст. 74.4 Бюджетного кодекса РФ должен являться основой прогнозирования доходов бюджета в условиях действующего налогового и бюджетного законодательства. Исходя из представленного прогноза, его базового варианта, экономика города в целом останется без роста. Это относится к промышленности, строительству, торговле и услугам населению и , что особенно плохо, к инвестициям. Даже если отдельные показатели прогнозируются с ростом в один-три процента в текущих ценах соответствующих лет, то в сопоставимых ценах рост нулевой или отрицательный. Островками развития являются несколько предприятий: ПАО «Акрон», ООО «Амкор…», несколько других. Малое и среднее предпринимательство уже не один год находится в стагнации и на предстоящие три года прогноз не оптимистичен – показатели количества предприятий , среднесписочной численности, количества индивидуальных предпринимателей, оборот предприятий практически не увеличиваются. Фонд заработной платы организаций прогнозируется с ростом 103,6; 103,5 и 104,8 процентов по годам, соответственно. Между тем, проект бюджета предусматривает поступление НДФЛ в 2019 году с темпами почти в два раза больше.

Планирование основных параметров бюджета на 2019 год осуществлялось с учетом ожидаемого исполнения соответствующих показателей в текущем году, основные параметры бюджета на очередной финансовый год и плановый период приведены в таблице:

(млн. руб.)

Основные параметры бюджета

2019 год

2020 год

2021 год

Доходы всего,

в т.ч.:

налоговые и неналоговые доходы

 

безвозмездные поступления

 

безвозмездные пожертвования от ОАО «Акрон»

4925,8

 

2217,8

 

2689,8

 

 

18,2

4883,1

 

2325,6

 

2539,3

 

 

18,2

4888,9

 

2356,0

 

2514,7

 

 

18,2

Расходы всего,

в т.ч. на осуществление собственных полномочий

 

расходы за счет безвозмездных поступлений

 

5063,9

 

2374,0

 

 

2689,9

 

4883,1

 

2343,8

 

 

2539,3

 

4888,9

 

2374,2

 

 

2514,7

 

Дефицит бюджета

138,0

-

-

В целом доходная часть бюджета достоверно и обоснованно отражает возможности городского округа в части поступления налоговых и неналоговых доходов в 2019 году и плановом периоде.

Сводный прогноз осуществлялся на основании сведений, представленных главными администраторами доходов, соответствующие документы имеются, проверке представлены. Утвержденные главными администраторами методики прогнозирования доходов имеются.

В Заключении проведен сравнительный анализ объемов поступлений налоговых и неналоговых доходов в бюджет Великого Новгорода за 2017 год, ожидаемых поступлений в текущем году и прогнозных показателей на 2019 год и плановый период, сведения об объемах доходов и их динамике приведены в Приложение № 1.

Из приведенных данных следует, что в 2019 году и плановом периоде прогнозируется увеличение суммы налоговых поступлений при имеющейся тенденции к снижению неналоговых доходов.

Улучшение прогноза по поступлению налоговых доходов обуславливается зачислением в городской бюджет части налога, взимаемого с применением упрощенной системы налогообложения, при этом ежегодно норматив отчисления указанного налога увеличивается на 10 процентных пунктов.

Если же сведения о поступлении налоговых доходов привести к сравнимым показателям, динамика поступлений налогов за последние шесть лет (2014 - 2019 годы) показывает практически нулевой рост.

Так, в 2014 году в бюджет поступило 1 373 млн. руб. налоговых доходов, в 2015 году - 1376 млн. руб., в 2016 году - 1349 млн. руб., в 2017 году - 1 323 млн. руб., в 2018 году ожидается поступлений налогов в сумме 1319 млн. руб., в 2019 году прогнозируется поступление налоговых доходов в сумме 1379 млн. рублей. В 2021 году планируется получить 1351 млн. руб. налоговых поступлений, то есть меньше, чем в 2014 году.

Принимаемые меры к расширению налоговой базы и улучшению администрирования налоговых доходов, являющиеся из года в год содержанием Основных направлений налоговой политики и реализуемые в ходе исполнения бюджетов, не приводят к росту налоговых поступлений в местный бюджет, имеет место стагнация налоговой базы, соответственно, налоговых доходов.

При рассмотрении год назад проекта бюджета на 2018 год Контрольно-Счетная Палата поднимала вопрос об отсутствии анализа причин стагнации налоговых доходов. В городе прирастает имущество физических лиц, выкупаются земельные участки (соответственно, падают доходы от аренды), создаются новые рабочие места, но бюджетного эффекта нет. При этом нормативы распределения налоговых доходов не менялись последние годы. Поэтому вынужден еще раз предложить Администрации сделать аналитику потерь в налоговой базе, составить баланс рабочих мест, не ограничиваясь только положительной информацией по итогам года.

Анализ представленных к проверке документов и материалов свидетельствует, что в 2019 году и плановом периоде объем прогнозируемых собственных доходов бюджета недостаточен для исполнения полномочий, отнесенных к компетенции муниципального образования. В связи с этим возникает необходимость использования заемных средств, что приведет к образованию в 2019 году бюджетного дефицита в сумме 138 млн. рублей.

Установленные законодательством бюджетные ограничения не позволяют увеличивать заимствования в плановом периоде, соответственно, бюджеты 2020 и 2021 годов планируется завершить без дефицита. При этом, расходные обязательства, уже имеющиеся у городского округа на момент составления проекта бюджета (например, по исполнению судебных решений), в полном объеме не будут представлены в трехлетнем бюджете. Информация об объемах имеющихся у городского округа расходных обязательствах, не включенных в бюджет города на очередной финансовый год и плановый период содержится в Заключении.

Представленным проектом бюджета установлен верхний предел муниципального долга по состоянию на 01 января 2020 года (по итогам исполнения бюджета за 2019 год) в сумме 2 215 млн. руб., или 99,9 % от прогнозируемой суммы собственных доходов, предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга установлен на 2019 год и плановый период в сумме 200 млн. руб. ежегодно.

Указанные параметры не превышают предельные размеры, установленные статьями 107 и 111 Бюджетного кодекса РФ, вместе с тем, установленные проектом бюджета размеры муниципального долга близки к предельным, что создает риски неисполнения ограничений, установленных бюджетным законодательством.

Данные об объеме и структуре муниципального долга на текущий момент и прогноз по движению муниципального долга на начало и конец 2019 года приведены в таблице:

(млн. руб.)

Наименование кредитора

Объем долга по состоянию на 01.11.2018

Ожидаемое значение на 01.01.2019

Планируемые показатели на 31.12.2019

Бюджетные кредиты

384,6

138,6

63,9

Коммерческие кредиты

1496,2

1855,5

2068,1

Итого:

1 880,8

1994,1

2132,0

 

Проведенный анализ структуры муниципального долга показывает, что в 2019 году предполагается дальнейшее замещение бюджетных кредитов коммерческими.

Формирование расходной части проекта бюджета Великого Новгорода на 2019 год осуществлялось в соответствии с Порядком и методикой планирования бюджетных ассигнований бюджета Великого Новгорода на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной приказом комитета финансов Администрации Великого Новгорода от 24 октября 2018 года № 12

Проектом бюджета на 2019 год и плановый период, как и ранее, в достаточной мере не предусматривается потребность на расходы по капитальному и текущему ремонту зданий и помещений муниципальных учреждений, на содержание существующих и вновь вводимых объектов муниципальной собственности, полноценное исполнение обязательств по вступившим в силу судебным решениям, предписаниям надзорных органов, срок выполнения которых наступил.

Так, по оценке главных распорядителей, сводная дополнительная потребность бюджетных средств в финансировании составляет более 10 млрд. руб. и в том числе, включает в себя потребность на исполнение уже имеющихся расходных обязательств, возникших в силу принятия судебных решений на сумму 1 142,2 млн. руб. и предписаний надзорных и иных контрольных органов на сумму 276,5 млн. рублей.

Планирование ассигнований рассматриваемого проекта бюджета осуществлялось исходя из необходимости обеспечения первоочередных расходов муниципалитета, с целью обеспечения его жизнедеятельности, при условии соблюдения установленных законодательством ограничений по уровню бюджетного дефицита и предельного размера муниципального долга и невозможности за счет планируемых доходов в полном объеме исполнить имеющиеся расходные обязательства.

В тексте заключения рассмотрены вопросы, касающиеся планируемого на 2019 год расходования средств городского бюджета по направлениям, в сравнении с уровнем расходов уточненного бюджета текущего года, степень учета имеющейся потребности в финансировании, а также изменения структуры бюджетных ассигнований по отдельным направлениям

Сравнительный анализ структуры планируемых расходов бюджета Великого Новгорода на 2019 год в разрезе разделов функциональной классификации расходов приведен в Приложение № 2.

Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности Великого Новгорода запланированы на основании проекта адресной инвестиционной программы (далее – АИП), сформированной на очередной трехлетний период. В Заключении дан краткий анализ показателей АИП на 2019 год. Контрольно-счетной палатой по итогам анализа исполнения бюджета Великого Новгорода за 2017 год были выявлены значительные объемы незавершенных вложений в объекты муниципальной собственности, числящиеся у муниципального образования. При этом, наибольшие объемы и количество объектов незавершенного строительства, наблюдается по направлению «Дорожное хозяйство». В связи с этим, до конца текущего года, в рамках запланированного контрольного мероприятия, Контрольно-счетной палатой будет проведен более детальный анализ причин ее образования и дана оценка эффективности мер, направленных на сокращение объемов незавершенного строительства муниципального образования.

Результаты проведенной экспертизы представленного проекта бюджета позволяют сделать следующие основные выводы:

проект решения Думы Великого Новгорода «О бюджете Великого Новгорода на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» сформирован в соответствии с требованиями бюджетного законодательства РФ и Положения о бюджетном процессе в Великом Новгороде, утвержденного решением Думы Великого Новгорода от 01.11.2007 № 688;

прогнозируемые доходы бюджета на 2019 год и плановый период в целом реалистичны, документально обоснованы, однако в ряде случаев не согласуются с прогнозом социально-экономического развития Великого Новгорода;

расходы бюджета спланированы исходя из необходимости их оптимизации в целях соблюдения установленных законодательством ограничений по уровню бюджетного дефицита и предельного размера муниципального долга;

параметры налоговых и неналоговых доходов бюджета городского округа не позволяют в полном объеме предусмотреть в трехлетнем бюджете уже имеющиеся расходные обязательства;

до окончательного утверждения рассматриваемого проекта решения Думы Великого Новгорода о бюджете, необходимо устранить отмеченные в Заключении факты, приводящие к нарушению норм действующего бюджетного законодательства."

С заключением Контрольно-счетной палаты Великого Новгорода на проект решения Думы Великого Новгорода «О бюджете Великого Новгорода на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» можно ознакомиться в разделе "Информация о деятельности" (информация от 30.11.2018)

Опубликован: 03.12.2018